Kommunreformer 25 år senare

År 1999 vann Gissur Erlingsson Ohlininstitutets uppsatstävling. Ämnet var kommundelningar (se uppsatsen här).

Vi bad honom reflektera kring samma ämne igen. Hur ser debatten ut 25 år senare? Vilka är hans tankar kring kommundelning och kommunsammanslagningar nu? Måste kommuner ha ungefär samma storlek och samma uppdrag eller bör man tänka friare och anpassa kommunerna efter deras olika förutsättningar?

Här är Gissurs text:
….

Efter att Sverige genomförde omfattande sammanläggningsreformer under perioden 1952–1974, sjönk antalet kommuner från 2 498 till 278.

Ganska snart växte en motreaktion fram. Med tanke på att de borgerliga partier som tog över regeringsmakten 1976 hade motsatt sig Socialdemokraternas beslut om tvångssammanläggningar 1968, var det inte överraskande att 1976 års regering aviserade att man skulle behandla ansökningar om kommundelningar positivt. När de borgerliga partierna på nytt vann regeringsmakten år 1991, deklarerade man återigen att man såg positivt på kommundelningar.

Under 1990-talet var flera kommundelningskampanjer framgångsrika. Trosa, Gnesta, Lekeberg, Bollebygd, Nykvarn och Knivsta bildades efter utträden. Utöver detta gick drygt tjugo kommundelar så långt som till en formell ansökan om kommundelning hos Kammarkollegiet – men fick avslag. På flera ytterligare håll kampanjades det för kommundelning utan att det gick så långt som till formell delningsansökan.

Jag oroades över utvecklingen på 1990-talet. Jag skrev min B-uppsats i Freds- och konfliktkunskap och en magisteruppsats i Statsvetenskap som behandlade fenomenet ur ett kritiskt perspektiv. (Det var förövrigt magisteruppsatsen som vann Bertil Ohlin-institutets pris år 1999.) Framför mig såg jag en fragmentering av kommunstrukturen. Jag tyckte mig se kommundelningar som ett uttryck för minskad omsorg för gemensamma problem och utmaningar.

Men trots farhågor och varningsflagg fanns runt millennieskiftet på flera håll en stark önskan om en återgång till mindre kommuner. Bland annat argumenterade Åsa Torstensson (C) år 2000 för att Sverige borde ha en kommunstruktur med 100 nya kommuner. I den stora Demokratiutredningens slutbetänkande återfanns också positiva formuleringar om kommundelningar (SOU 2000:1). Den senaste träffen på sökordet ”kommundelning” bland riksdagens motioner hittar jag år 2006. Här önskade Kerstin Lundgren (C) göra det enklare att dela kommuner.

Men efter ett 1990-tal då kommundelningar var det stora kommunstrukturella diskussionsämnet, började frågan om att slå samman kommuner leta sig allt högre upp på den politiska dagordningen under 00-talets första decennium, inte minst i samband med Ansvarskommitténs arbete åren före 2007.

Från omkring 2012 började det ännu sjuda litet hetare kring frågan, och nu även utanför kommittéväsendet. Folkpartiets dåvarande partisekreterare lade en motion om att utreda förutsättningar för en ny kommunsammanläggningsreform, ”i syfte att minska kommunernas sårbarhet och stärka den långsiktiga uthålligheten” (Motion 2012/13: K381). På liknande sätt argumenterade en moderat riksdagsman samma höst (Motion 2012/13: K295), och 2013 lade två moderata riksdagsledamöter en motion om att utreda förutsättningarna för att göra det enklare slå samman kommuner på frivillig basis (Motion 2013/14: K347).

Till detta ska läggas att andra inflytelserika aktörer skrev debattinlägg, där man argumenterade för önskvärdheten i en kommunreform, däribland en kristdemokratisk riksdagsman (Svanström 2013), en moderat dito (Staxäng 2015), fackförbundet Jusek (Larsen & Hedberg 2013; Hedberg 2017), samt Stockholm stads finansborgarråd (Wanngård 2015).

I en av Långtidsutredningens (LU 2015) bilagor finns formuleringar om att sammanläggningar, till och med via tvång, nog är det rimligaste svaret på kommunsektorns utmaningar. Och Kommunutredningen (SOU 2020:8) landade också i slutsatsen att Sverige behöver färre och större kommuner för att klara framtiden.

Fastän den nyligen avslutade Kommunperspektivutredningen (SOU 2024:6) landade i att det finns ett svagt intresse för frivilliga sammanläggningar, och att sammanläggningar kanske nödvändigtvis inte löser sektorns problem, har några uttalanden från civilminister Erik Slottner antytt att regeringen ändå inte riktigt överger idén om en större kommunreform.

För mig som i 25 års tid följt både den offentliga debatten och den internationella forskningen på området, är det lite förvånande att den offentliga diskursen om kommunstrukturen vände så snabbt och så kraftigt. Runt millennieskiftet fanns en stark opinion för fler och mindre kommuner, 15-20 år senare propagerar ett stort antal inflytelserika aktörer för en storkommunreform.

Det ligger nära till hands att tro att det under denna tjugoårsperiod framkommit ny erfarenhets- och forskningsbaserad kunskap som gör förändringen i offentlig debatt begriplig, att forskningen om sammanläggningsreformer i andra länder unisont funnit att de varit framgångsrika och utgjort goda svar på de problem de avsett åtgärda.

Numera finns faktiskt massor av forskning om vad det sena 1990-talets och 00-talets sammanläggningar i andra länder hade för konsekvenser, ja, så mycket att det finns åtminstone tre ambitiösa forskningsöversikter som sammanfattat lärdomarna från vad vi i dag vet. Härifrån finns tre övergripande huvudresultat:

1) Besparingar finns att göra i central administration, men när allt är räknat och klart leder sammanläggningar långt ifrån alltid till besparing och effektivisering. Besparingar i administration äts upp av utgifter på andra håll i den större organisationen.

2) Ur medborgarperspektivet tyder väldigt mycket på att sammanläggningar, generellt sett, påverkar demokratin negativt.

3) Sammanläggningar tycks kunna så frön till, och bygga in nya, centrum-periferi-spänningar. Orter som tappar centralortsstatus förlorar attraktivitet, därmed arbetstillfällen, kommunal service och invånare.

Det är på dagen nästan 25 år sedan jag försvarade den magisteruppsats om kommundelningar som vann Bertil Ohlin-institutets pris 1999. Frågor som rör den lokala självstyrelsens värden, och den ändamålsenliga storleken på en kommun, har sedan dess hela tiden funnits närvarande i min forskning.

Faktum är att jag just nu pillar med ett korrektur på en artikel som jag skrivit med Eva Mörk och Jonas Klarin, och som snart skall publiceras i Journal of Regional Science. Den handlar om de ekonomiska effekterna av 1980-talets kommundelningar.

Resultaten ger vid handen att en delning ibland är positiv för kommunernas ekonomi, ibland negativ. Artikelns avslutning, menar jag, är värd att ta med sig till den dagsaktuella debatten (min översättning):

“Våra resultat understryker faran med att beslutsfattare propagerar för territoriella reformer som ”one size fits all”-lösningar på komplexa och mångfacetterade problem. Det vore naivt av beslutsfattare att satsa på omfattande sammanslagningsreformer i tron att de ökar effektiviteten och minskar de kommunala utgifterna. I själva verket är det alls inte orimligt att resonera mer kontextkänsligt, det vill säga, att förespråka delningar i vissa delar av ett land, och sammanslagningar i andra. Våra resultat belyser svårigheterna med att förutse det slutliga resultatet av territoriella reformer. Det gäller både delningar av kommuner och sammanslagningar av dem.”

Gissur Erlingsson