Riksbanken och demokratin 25 år senare
För 25 år sedan vann Göran von Sydow Ohlininstitutets uppsatstävling med en uppsats om Riksbanken om demokratin. Han undersökte beslutet om att göra Riksbanken självständig utifrån perspektiven effektivitet, demokrati och konstitutionalism. Vi bad honom fundera på vad som hänt sedan han skrev uppsatsen. Göran von Sydow är fil dr och direktör på Sieps, Svenska institutet för Europapolitiska studier.
Inflationsspöket är tillbaka igen och efter en lång period av mycket låga räntor har Riksbanken under året höjt styrräntorna avsevärt. Samtidigt riktas kritik mot Riksbankens stora förlustaffärer som uppstått av att man köpt värdepapper som sedermera minskat i värde. Det är inte så att Riksbanken varit immun mot kritik under de 25 år som gått sedan reformen som gjorde banken mer självständig genomfördes men icke desto mindre är det något nytt.
När jag skulle skriva min c-uppsats i statsvetenskap hade jag just läst två terminer nationalekonomi. Jag hade då haft många skickliga lärare, däribland Lars Calmfors som just hade lett den stora EMU-utredningen sou 1996 158 d1 (Statens offentliga utredningar 1996:158) | Sveriges riksdag (riksdagen.se). Nationalekonomernas syn på politiska institutioner och demokrati hade fått en alltmer framskjuten roll i samhällsdebatten. Detta sammanföll med de stora förändringar som våra politiska system genomgick, inte minst till följd av stora reformer och internationalisering under 1980-talet.
Sverige var under det tidiga 1990-talet drabbat av en djup ekonomisk nedgång. Under 1970 och 80-talen hade inflationen och en mindre bra fungerande lönebildningsprocess utgjort stora utmaningar. Assar Lindbeck fick till uppdrag att leda en kommission med förslag om svensk ekonomi kunde stärkas och vilka institutionella reformer som skulle krävas sou 1999 150 (Statens offentliga utredningar 1999:150) | Sveriges riksdag (riksdagen.se). I ett författningspolitiskt sammanhang blev det mer prioritet att öka effektivitet än att stärka folkviljans förverkligande. Flera av de förslag som lyftes fram av ekonomer och andra handlade om att skapa bättre incitament för långsiktig politik. Några av de förändringar som gjordes var att förlänga mandatperioderna från tre till fyra år, skapa en starkare revision, EU-medlemskapet, förändra budgetprocessen.
Min uppsats fick titeln Riksbanken och demokratin. Utgångspunkten var att analysera förslagen till en mer självständig riksbank i ett författningspolitiskt sammanhang. Reformen placerades i ljuset av den nationalekonomiska teoribildningen kring institutioner och incitament. De författningspolitiska perspektiv som genomsyrar Regeringsformen handlar snarare om folksuveränitet. Utredningen som låg till grund för reformen utgjorde en central del i min undersökning. Reformen som genomfördes var omfattande. Riksbankens självständighet blev avsevärt mycket större och i grova drag är det alltjämt detta system som Sverige har.
Till skillnad mot en del statsvetare i debatten försökte jag resonera om att effektivitet och handlingskraft inte nödvändighetvis måste stå i kontrast till demokrativärden om folksuveränitet. En central aspekt i delegering av makt är att den ska kunna återkallas. Portalparagrafen i RF säger att ”All offentlig makt utgår från folket”. Det lilla ordet ’utgår’ är av betydelse. Det betyder att makt kan delegeras men ska också kunna återkallas. Som situationen var på 1990-talet med betydande utmaningar för politiken att få genomslag menade jag att man därför bör beakta även effektivitetsargument. Det måste dock alltjämt ske inom demokratiska ramar.
En svaghet i konstruktionen med självständig Riksbank är dock att ansvarsutkrävande är svårt. Den långtgående delegationen gör det svårt att ex post utkräva ansvar. Det har även sedermera visat sig då utvärderingar har visat att delar av Riksbankens förda politik varit mindre lyckad men detta ändå inte har fått några konsekvenser. Det anfördes vid tidpunkten ofta argument om att våra folkvalda inte skulle vara kompetenta nog samt styrdes av incitament som inte är långsiktiga. Detta gav skäl till att man bör delegera penningpolitiken till kompetenta experter. Givet svårigheterna att nå inflationsmålen anförs idag kritik kring denna kompetens.
Det ska också tilläggas att Direktionen, vars diskussioner offentliggörs, inte alltid varit enig om sina beslut. Det ska också sägas att vi inte vet hur utfallet hade blivit med en annan modell. Tanken med oberoende och expertstyre baseras på att trovärdighet är mycket viktigt. En mer politiskt styrd centralbank har troligen betydande utmaningar att nå den.
En aspekt som relativt sent i mitt arbete med uppsatsen slog mig var hur otroligt viktig EU-dimensionen var. I förarbetena framgick detta men det var ändå som om att det svenska förslaget var ’hemkokt’. Vid närmare anblick så var det inte så. Genom att Sverige inte förhandlade fram något undantag från EMU vid EU-anslutningen ett par år tidigare var denna reform helt enkelt nödvändig att göra. Detta är ett tema som jag då och då stött på senare: att Sverige gör reformer som har en EU-dimension men där den är märkligt frånvarande ändå.
För mig personligen var denna insikt så pass slående att det fick mig att på ett helt annat sätt intressera mig för EU och europeiseringsprocesser. När Riksbankskommittén En ny riksbankslag, SOU 2019:46. Volym 1 (regeringen.se) många år senare skulle se över frågan om bankens ställning tror jag utredarna blev varse om hur litet handlingsutrymme det finns för Sverige att avvika från det gemensamma regelverket. Efter folkomröstningen 2003 och finanskrisen i slutet av 00-talet har frågan om svensk anslutning till EMU varit påtagligt frånvarande. Möjligen rör det lite på sig i frågan idag. Och då dyker också frågor om huruvida Riksbanken varit framgångsrik i sina uppgifter, bland annat i relation till kronans värde och inflationsmålet, eller om det vore bättre att övergå till Euron.
En ytterligare fråga som är aktuell är balansen mellan finanspolitik och penningpolitik. Under 1990-talet var uppfattningen att det vore bättre om dessa två särkopplades institutionellt. Med utvecklingen av ekonomin och centralbankernas delvis förändrade roll finns möjligen anledning att återigen diskutera hur dessa gränser dras och hur relationerna mellan regering och Riksbank bäst organiseras.
När det gäller den bredare författningspolitiska debatten så har nya frågor dykt upp. Jag använde mig av Jon Elsters författningspolitiska ’trilemma’ där avvägningar görs mellan de tre ’hörnen’ effektivitet, demokrati och konstitutionalism. Som sagt var diskussionen på 1990-talet främst fokuserad på hur man kunde få mer effektiva och handlingskraftiga system. Idag är det snarare konstitutionalism, eller folkviljans begränsningar och ramar, som står i centrum.
I min uppsats resonerade jag om positiva och negativa konstitutionella självbindningar. Idag när rättstatstens principer och domstolarnas oberoende ifrågasätts på många platser har det blivit alltmer vanligt att tänka i termer av majoritetsviljans begränsningar i detta hänseende. Termer som liberal eller konstitutionell demokrati har blivit mer framträdande. I detta ryms tanken på att rättigheter och begränsningar av majoritetsviljans genomslag stärker demokratin och utgör ett ’värn’ för demokratin. För Riksbankens del är dock alltjämt effektivitet och svårigheterna att uppnå de uppsatta inflationsmålen som är den huvudsakliga måttstocken.
Göran von Sydow
